論個人所得稅征管中的信息非對稱問題

提要: 我國個人所得稅征管中的信息非對稱10分突出,如果得以解決不僅有助于提高個人所得稅的征收效率,而且對緩解當前收入分配差距、實現稅負公平意義重大。本文提出了消除或緩解信息非對稱的可能途徑,并針對我國的實際情況,提出了具體的政策措施和建議。 關鍵詞:
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  提要:我國個人所得稅征管中的信息非對稱10分突出,如果得以解決不僅有助于提高個人所得稅的征收效率,而且對緩解當前收入分配差距、實現稅負公平意義重大。本文提出了消除或緩解信息非對稱的可能途徑,并針對我國的實際情況,提出了具體的政策措施和建議。

  關鍵詞:個人所得稅征管 非對稱信息 激勵與約束

  1、問題的提出

  中廣泛存在著信息非對稱的情形,比較典型的例子如:保險市場上保單持有人比保險公司更了解自己的財產和健康狀況,舊車市場上車主對所交易的舊車比購車人知道更多的信息。如果借用1句通俗的話來表達,就是“買的不如賣的精”,即市場經濟主體的1方總是比另1方擁有更多的信息,這就是所謂的信息非對稱。在征稅與納稅關系中,征稅人與納稅人之間同樣存在著10分典型的信息非對稱:只有納稅人自己才清楚地知曉個人收入的真實情況,而負責征稅的稅務人員很難準確掌握這1信息。在上有內生信息非對稱與外生信息非對稱之分,本文不涉及稅務部門內部上級與下屬之間的內生信息非對稱(如稅務所長對征管人員工作的實際努力程度如何并不能完全掌握),而僅對涉及征稅人與納稅人的外生信息非對稱予以探討。

  個人所得稅以個人收入為課稅對象,但如何識別“收入”是1件頗費腦筋的事。理論上的標準是所謂黑格——西蒙斯(以下簡稱H——S)準則,即1定時期內的收入是個人消費能力的凈增長,換句話說,收入是當期實際消費加上潛在消費(即當期的儲蓄)。H——S觀點認為,個人收入不僅包括以貨幣形式取得的,還包括以商品和勞務形式取得的。顯而易見,H——S收入概念在實際征管中難以完全付諸實施,因為與貨幣化收入相比,非貨幣化收入存在更為嚴重的信息非對稱,但是20世紀80年代的美國稅制改革在很大程度上體現了H——S思想,這主要是由于H——S準則能夠較好地實現稅收公平和效率。

  在我國個人所得稅被稱為“征稅第1難”,對它的爭議主要集中在它不能較好地發揮調節個人收入分配的功能,出現所謂“管住了工薪階層,卻管不住新生貴族”的尷尬。究其原因,筆者認為征管中的信息非對稱是產生尷尬局面的關鍵性原因。稅務部門不掌握納稅人收入的真實信息,而納稅人傾向于將個人收入的真實信息隱蔽化、私有化,以達到規避稅收甚或逃稅的目的。信息不易獲取的根本原因是納稅人對個人收益最大化的追求。因為與稅負易于轉嫁的流轉稅不同,所得稅是直接稅,納稅將直接減少納稅人的個人收益,因此理性的納稅人為盡可能增加收益首先選擇合理避稅,其次在特定條件下亦不排除有選擇逃稅的可能。在這里個人收入信息公開的程度是征納雙方博弈的關鍵,信息非對稱的實際程度直接納稅人的納稅選擇和最終收益。如果信息非對稱的實際程度強,納稅人更傾向于選擇不納稅,相反則更傾向于選擇納稅。同時對風險的預期也是納稅人選擇納稅還是逃稅時的重要因素(即成本收益權衡)。若預期收益大于風險(成本),偷逃稅款的可能性就增加;如果預期逃稅的風險(成本)小而收益大,例如被稅務部門稽查和檢查的概率小、遭受懲罰的程度輕微、邊際稅率較高等情況,則會誘使原來的風險厭惡者和風險中性者變為風險愛好者,由納稅轉而選擇逃稅。如果征稅1方不能有效傳遞類似稽查、懲罰的信息給納稅人,讓納稅人切實感受到的威懾和逃稅的巨大成本,甚至反而受到負向的激勵,比如某大腕偷逃巨額稅款還依然頻頻登臺演出,那么納稅人就可能受到強烈的暗示而效仿逃稅。

  由此看來,征管中的信息非對稱問題如果能夠得到較好的解決,不僅有助于提高個人所得稅的征收效率,而且對縮小當前收入分配差距、實現稅負公平意義重大。

  2、消除或緩解非對稱信息的可能途徑

  激勵與信息非對稱問題密切相關。解決信息非對稱實質上是1個提供適當激勵的問題。稅務部門要求獲取充分信息,納稅人被要求轉移私有信息所有權,實際這是信息交易的1個過程。稅務部門是信息的需求者,它作為激勵1方,考慮如何確保以較小的成本獲取最充分的信息,減弱信息不對稱的程度;而納稅人是信息的供給者,它作為被激勵1方(或稱激勵對象),在預期收益大于預期成本的條件下受到激勵愿意提供私有信息。

  由此需要設計1種激勵契約,鼓勵納稅人向稅務部門提供信息,即納稅人獲得激勵愿意透露真實的收入信息。而這種制度安排或政策設計,只有滿足個人的“激勵相容約束”才是可行的。所謂激勵相容約束,簡言之就是說真話比說假話有好處。要確保納稅人說真話、申報收入時有收益或者說真話多時的收益優于說真話少時的收益。這里的收益既有有形收益也有無形收益,比如未來消費公共物品的間接收益、信譽收益以及作為納稅人的自豪感等。成本也包括有形成本和無形成本兩部分,如納稅的直接收入損失、罰款和滯納金、逃稅付出的精神代價以及心理成本等。筆者認為,激勵與約束的設計可著眼于以下幾方面:

  (1)稅制公平

  ①顯而易見,這有失橫向公平。其次根據縱向公平原則,低收入者應不納或者少納稅,高收入者應多納稅,量能負擔,隨著納稅人收入遞增而逐漸累進,而實踐中存在的所謂個人所得稅“只管住工薪階層卻管不住新生貴族”反映的即是與稅制設計初衷相反的情形。有悖稅收公平原則的稅制必然引起納稅人的心理不平衡,進而可能產生對納稅的抵觸情緒,因此激勵納稅人依法納稅必須確保有1個公平的稅制。

  (2)懲罰力度

  ②可見極富威懾力的懲罰對納稅服從的影響10分顯著。

  (3)檢查概率

  ③以此為依據可以確定我們進行重點檢查的對象。

  (4)精神與心理因素

  納稅人不僅是1個微觀經濟主體,而且還是1個人,受道德、法律以及社會輿論的約束。因此在利益之外,他還有精神需求,重視個人信譽和自我價值的實現。遵守法律規定照章納稅會給個人帶來精神愉悅、確立個人信譽等無形的、間接的收益(信譽可能帶來收益,如訂單的增加或好的工作機會等),而違犯法律鋌而走險要付出沉重的精神負擔和心理成本,乃至失去融入社會生活的基本權利和機會。

  在提供適當的激勵與約束之外,還可能采取以下兩種獲得信息:1.市場機構。2001年諾貝爾經濟學獎得主之1阿克洛夫(George Akerlof)1970年在其《檸檬市場:質量不確定性和市場機制》1文中指出,經濟主體有強烈的激勵去消除信息問題對市場效率的不利影響,進而,他認為許多市場機構可被視作是為解決信息不對稱而產生的。所以市場機構可在其中消除信息屏障,發揮溝通信息的功能。若這些中介機構和力量得以發展壯大,則對征納雙方溝通信息必有裨益。2.設置信息通道。通過不同的途徑,多渠道、多角度獲取信息,雖然不能直接從納稅人那里獲得信息,但信息傳播的渠道和途徑不是單1的,在現代社會機和通訊手段已成為信息傳播的主要載體,完全有可能從納稅人之外尋找突破口獲取需要的信息,為此可增設信息通道確保信息通達。

  3、結論和政策建議

  綜上所述,克服征管困難的關鍵是盡可能減弱信息非對稱分布的程度,結合我國的實際情況,具體建議如下:

  (1)與激勵約束相關的改革和政策建議

  1.公平稅負,完善個人所得稅制度。

  ⑴ 確定合理的個人所得稅率。與國際水平相對照,我國個人所得稅的稅率不算低,稅制改革過程中應盡可能把稅率設置在較低的水平上。因為過高的稅率強化納稅人的收益動機,容易造成稅收收入流失,正如拉弗曲線所表明的,高稅率不1定產生高收入;同時對于征稅過重引起的效率損失,家尤需顧及。因此有必要借鑒米爾利斯的倒“U”,對中等收入者適用相對較高的稅率,對低收入者和高收入者適用相對較低的稅率,甚至由于信息非對稱的存在,對最高所得的邊際稅率應當為0。

  ⑵ 改革分項征收辦法。單純的分項征收人為地形成了不同類別收入之間的不公平稅收待遇。今后可考慮分項綜合相結合的征收辦法,可在年內分項預繳,年度終了匯算清繳。

  ⑶ 確定合理的扣除標準。按照現行物價水平和1般生活標準,考慮不同納稅人的家庭構成、收入水平和贍養負擔情況,規定合理的扣除標準。

  2.加大懲罰和檢查力度。

  嚴厲懲處逃稅者,增大逃稅者的預期風險和機會成本,以儆效尤,形成強大的威懾。制定懲罰的實施細則,對逃稅者的懲處制度化、規范化,減少人為因素和隨意性。其中簡便易行而卓有成效的懲罰手段是建立記錄并予以公告。加大稅務檢查概率,尤其要重點檢查那些納稅不良記錄者。對數額巨大、情節嚴重的偷逃稅案件,按照有關規定,移送司法機關立案審查。

  3.完善代扣代繳制度。

  代扣代繳便于實現從源頭上對稅款的計征,是個人所得稅征收的有效。即便是在公民納稅意識較強的美國,雇主代扣代繳仍是個人所得稅征收的主要形式。在我國要明確規定扣繳義務人的法律義務和法律責任。若扣繳義務人不履行義務,應給予嚴厲處罰并追究其法律責任。

  4.獎勵誠信納稅。

  對依法誠信納稅的公民,根據建立的信用記錄,確立相應的獎勵制度。借鑒稅收法制較為健全的國家和地區的做法,將公民納稅與個人利益相聯系,比如依法納稅的公民,在養老和醫療等方面享受不同程度的優惠待遇。

  (2)規范發展稅務代理中介機構

  稅務代理以中介的立場,依照稅法規定,客觀公正地應稅所得,確保納稅人誠實納稅,保護國家利益不受侵害,同時還可在法律許可的范圍內幫助納稅人盡可能少納稅款。因此作為獨立的服務機構,稅務代理受到征納雙方的歡迎,能夠發揮溝通信息和協調雙方關系的作用。今后要規范稅務中介機構的業務范圍、服務標準和收費標準,真正實現稅務中介機構社會化,成為獨立的專業化社會服務機構,更好地服務于雙方的信息交流。

  (3)與設置信息通道相關的具體措施

  1.啟動化征管手段。

  多渠道獲取信息,利用計算機對稅源進行監控。在財政、工商、銀行、保險、海關、和稅務等部門之間設立計算機聯網,便于信息共享和進行交叉稽核。

  2.限制現金結算的范圍,嚴格推行存款實名制。

  限制現金結算,對應該采用轉賬支付結算而不采用的,制定懲罰措施。嚴格推行存款實名制,居民憑身份證(非居民憑護照)辦理存款賬戶。稅務編碼和存款賬戶11對應,通過銀行的計算機網絡系統對納稅人的稅源情況進行有效監控。

  3.建立群眾舉報獎勵制度。

  鼓勵群眾提供信息,舉報逃稅事實,根據實際貢獻給予獎勵,并保證為舉報者保密,形成協稅護稅的良好社會環境。

  (1)張維迎《博弈論與信息學》上海3聯書店、上海人民出版社1996年版。

  (2)哈維·羅森《財政學》中國人民大學出版社2000年版。

  (3)錢 晟 《我國稅收調節個人收入分配的累退傾向及其對策》《稅務》2001年第8期。


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